Pasaulio ir Lietuvos konsularinė tarnyba
DR. JULIUS J. BIELSKIS
Konsularinė tarnyba, pasiekusi šių dienų lygį, yra įdomi savo praeitimi ir būtina, svarbi ir reikšminga valstybių tarptautiniuose santykiuose. Kaip ir kiekviena kita sritis, konsularinė tarnyba turi savo istoriją. Ši tarnyba vystėsi, šakojosi ir tobulėjo šimtmečių laikotarpyje. Šių dienų modernios ir nepriklausomos valstybės be konsularinės tarnybos vargiai pajėgtų patenkinamai palaikyti ryšius tarptautiniuose santykiuose, o ypač ekonominėje srityje.
Šios tarnybos pradžia siekia gilią senovę. Pats vardas ar pavadinimas—“konsulas” ar “konsulatas” — reiškė tada visai ką kitą, gi pati tarnyba turėjo visai kitokius tikslus bei pareigas, negu kad šiais laikais.
Senovės Romos respublikoje, dar prieš krikščionybės laikus, pašalinus iš pareigų karalius, naujieji du vyriausieji krašto valdovai buvo vadinami “konsulais — teisėjais”. Ši praktika Romos imperijoje tęsėsi ilgą laiką. Napoleonas Bonaparte, įsigalėjęs Prancūzijoje, pasivadino “konsulu”, kas reiškė vyriausią valdovą. Jis laikėsi to titulo iki 1804 metų, kol tapo imperatoriumi.
Konsularinės tarnybos istorija
Šių dienų konsularinės ir diplomatinės tarnybos istorija yra tarptautinės teisės istorijos dalis. Dabartinio supratimo konsularinės tarnybos forma prasidėjo dvyliktame šimtmetyje. Tuo metu Italijoje ir kitur besivystanti ir beplintanti tarpmiestinė ir tarpvalstybinė prekyba susidūrė su įvairiais nesusipratimais ir ją trugdančiomis nesantaikomis. Todėl pirklių, prekybininkų bei pramonininkų organizacijos pradėjo skirti iš saviškių tarpo žymesnius bei patikimesnius asmenis būti tarpininkais - teisėjais tiems nesusipratimams išspręsti ir užkirsti jiems kelią ateityje. Tie pareigūnai buvo vadinami “konsulais - teisėjais” arba “teisėjais - konsulais”. Jie spręsdavo jiems pavestas bylas be jokių teisminių formalumų.
Miestų, valstybėlių bei valstybių vadovybės ar vyriausybės pastebėjo, kad ta prekiautojų bei pramonininkų praktika gera ir naudinga. Atskiri miestai ir kraštai pasisavino šią pirklių praktiką ir pradėjo skirti savo konsulus kitiems miestams bei valstybėms rūpintis prekyba su užsieniu, ją plėsti ir tobulinti.
Nors konsularinė tarnyba, maždaug panaši į šių dienų formą, prasidėjo dvylikto šimtmečio pabaigoje, tačiau pilnai šaknis įleido ir įsipilietino tik devynioliktame šimtmetyje. Tada beveik visos nepriklausomos valstybės priėmė tą sistemą kaip tinkamą ir pastovią priemonę prekybos santykiams su kitais kraštais palaikyti ir reguliuoti.
Konsularinėje tarnyboje yra kelių laipsnių pareigūnai: generaliniai konsulai, konsulai, vicekonsulai ir konsulariniai agentai. Generalinius konsulus ir konsulus skiria paprastai pats vyriausias krašto valdovas (prezidentas, ministeris pirmininkas ar pan.). Kitus konsularinius pareigūnus skiria užsienių reikalų ministerial. Visad, pirm paskiriant, patikrinama, ar numatytas kandidatas skiriamai valstybei yra priimtinas asmuo (“persona grata”).
Konsulas, atvykęs į paskirtą kraštą, gavęs to krašto vyriausybės egzekvatūrą — savo rūšies diplomą, tampa pilnai pripažintas. Žemesnio laipsnio konsulariniai pareigūnai gauna pripažinimo raštus iš užsienių reikalų ministerių. Eidami savo pareigas, konsulai santykiauja su vietos, steito ar provincijos vyriausybėmis. Kartkartėmis tenka konsulams siekti centrines ar federalines vyriausybes. Tuo atveju konsulai tai atlieka per savo kraštų pasiuntinybes ar ambasadas.
Konsulų pareigos
Konsulų pareigos yra įvairios ir sudėtingos. Seniau, žinoma, tokios nebuvo. Senesniais laikais konsulai stengdavosi plėsti prekybos tinklą ir rūpintis savo krašto piliečių teisių apsauga. Laikui bėgant, konsulų pareigos ir darbai didėjo. Šiandien, be jau paminėtų pareigų ir darbų, konsulai turi rūpintis ir šiais reikalais: (1) pranešti savo krašto vyriausybėms ar atitinkamoms įstaigoms apie užsienio rinkai taikomų produktų rūšiavimą bei jų paruošimą eksportui; (2) suteikti savo krašto vyriausybei visą galimą informaciją apie to krašto ekonominę padėtį, muitus, įstatumų pakeitimus ir kit.; (3) paruošti specialius vyriausybės ar kitų institucijų prašomus pranešimus; (4) stropiai sekti ir pranešti savo kraštui apie žmonių ir gyvulių pasirodančias ligas bei epidemijas; (5) stengtis apsaugoti savo krašto piliečių teises ir, reikalui esant, padėti jiems teisinėje srityje; (6) globoti mirusių piliečių palikimus bei atstovauti to turto paveldėtojams.
Valstybei, turinčiai prekybos laivyną, konsulų pareigos dar labiau padidėja: (1) konsulai tarpininkauja laivų įgulų narių tarpe įvykstančiuose vienokio ar kitokio pobūdžio nesusipratimuose ir grąžina ten tvarką bei santaiką; (2) prižiūri jūreivių samdymą bei atleidimą ir rūpinasi jų globa; (3) laivus, plaukiančius į konsulo kraštą, aprūpina reikalingais dokumentais; (4) prižiūri, kad gabenamos prekės jo kraštan būtų įleidžiamos ir kad būtų sutvarkyti visi muitų reikalavimai; (5) išduoda užsieniečiams vizas ir stengiasi apsaugoti savo kraštą nuo nepageidaujamų asmenų.
Konsulai, be visų jau suminėtų pareigų ir darbų, sudaro eilę dokumentų ir tvirtina įvairius raštus. Jie seka gyvenamo krašto spaudą, visuomeninius bei kultūrinius įvykius, stengiasi apsaugoti savo krašto gerą vardą ir palaiko gerus santykius su gyvenamo krašto vyriausybe, jos nariais, institucijomis bei pavieniais asmenimis.
Privilegijos ir imunitetas
Neliečiamybės privilegija yra suteikiama konsulams, konsulatų įstaigoms ir konsulų rezidencijoms. Konsulai yra lasvi nuo miestų, steitų, provincijų teismų jurisdikcijos; jie yra tik federalinio teismo jurisdikcijoje. Be abejo, konsulai privalo gerbti gyvenamų valstybių įstatymus ir prisilaikyti tų kraštų nustatytos tvarkos. Konsulai yra atleidžiami nuo vietos ir valstybių mokesčių. Krašto ir tarptautinė teisė garantuoja tas visas privilegijas, ir jos yra paprastai įrašomos į tarpvalstybines konsularines sutartis.
Karjeros ir garbės konsulai
Skirtumas tarp karjeros ir garbės konsulų yra visai nedidelis. Gal svarbiausias skirtumas yra tas, kad karjeros konsulai yra valstybių vyriausybių atlyginami (gauna algas), o garbės konsulai eina jiems skirtas pareigas be algos ir be jokio atlyginimo. Vieno ar kito krašto garbės konsulai yra atlyginami pagal susitarimą su savo užsienių reikalų ministerijomis. Garbės konsulai skiria-mi neribotam laikui, gi karjeros konsulai toms pačioms pareigoms paprastai perkeliami iš krašto į kraštą. Garbės konsulai netvarko pilietybės ir pasų išdavimo reikalų, gi visos kitos jų pareigos yra tokios pat, kaip kad karjeros konsulų.
Tenka pažymėti, kad “garbės” žodis konsularinėje tarnyboje vartojamas visai kitokia prasme, negu kad kasdieniniame gyvenime. Šiuo žodžiu atžymima konsularinių pareigūnų kategorija. Vienos konvencijoje 1963 metais “konsulariniams santykiavimams” aptarti buvo bandyta “garbės” žodį visai išimti iš konsularinės tarnybos terminologijos, aptariant konsulų skirtumą tik ta prasme, kad vieni yra už darbą atlyginami, o kiti — ne. Šis pasiūlymas konvencijoje nepraėjo.
Dauguma garbės konsulų yra gyvenamojo krašto piliečiai ir jie nuo tos valstybės mokesčių nėra atleidžiami. Jie ribotai naudojasi ir kitomis privilegijomis, tačiau jų archyvams teikiama pilna neliečiamybė.
Garbės konsulus dažniausiai skiria mažesnės ir neturtingos valstybės. Įdomu pastebėti, kad pirmasis JAV-bių prezidentas George Washington paskyrė pirmuosius septyniolika konsulų ir penkis vicekonsulus be algų, leisdamas jiems verstis prekyba šalia einamų pareigų. Ši praktika buvo dalinai pakeista 1856 metais, gi šiandien JAV-bės teskiria tik karjeros konsulus su pilnais atlyginimais.
Lietuvos konsularinė tarnyba
Atkurtoje Lietuvos respublikoje buvo pasirūpinta ir konsularinės tarnybos reikalais. Lietuvos valstybė priėmė šioje srityje beveik visa tai, kas buvo praktikuojama didžiųjų pasaulio valstybių. Garbės konsulų tarnybos reikalu buvo pravestas atskiras įstatymas 1930 metų sausio mėn. 30 dieną. Po kelių mėnesių Lietuvos užsienių reikalų ministerija paskelbė garbės konsulų tarnybos statutą. Štai, ištrauka iš to statuto:
“... Garbės konsulai skiriami žmonės, neabejotinai gero vardo, iš pasiturinčių pirklių, pramonininkų ir panašiai. Jie gali būti generaliniai konsulai, konsulai ir vicekonsulai. Garbės konsulai negauna iš valstybės iždo nei atlyginimo nei pensijos. Išimtinais atsitikimais, specialiu susitarimu, Užsienių reikalų ministerija gali skirti reikiamą sumą raštinės išlaidoms padengti. Garbės konsulus skiria Respublikos Prezidentas, Užsienio reikalų ministerijai pristačius. Jie yra Užsienių reikalų ministerijos žinioj. Garbės konsulai Europoje kas trys metai, o kitur kas penki metai atsilanko Lietuvoje. Garbės konsulatuose gali būti skiriami sekretoriai ir kiti tarnautojai. Garbės konsulai siunčia pranešimus Užsienių reikalų ministerijai...”
Konsularinė sutartis tarp Lietuvos ir Jungtinių Amerikos Valstybių buvo paruošta, priimta ir pasirašyta 1940 metų gegužės mėnesio 10 dieną. Lietuvos vardu sutartį pasirašė ministeris Povilas Žadeikis, o JAV-bių vardu — Valstybės sekretorius Cordell Hull. Sutartis buvo pasiųsta JAV-bių Kongreso Senatui ratifikuoti. Senato užsienių reikalų komisijos tuometinis pirm. senatorius Pittman ir kiti komisijos nariai perdavė tą sutartį Senatui ratifikuoti. Netrukus, birželio mėn. 15 d., Sovietų Rusija okupavo Lietuvą, ir tos sutarties įgyvendinimas buvo sutrugdytas.
Konsularinės ir diplomatinės tarnybos
Senesniais laikais skirtumas tarp konsularinės ir diplomatinės tarnybos buvo didelis. Laikui bėgant, tas skirtumas gerokai sumažėjo.
Senovės laikais kraštų valdovai, siųsdami savo įgaliotinius į kitus kraštus, elgėsi labai atsargiai. Pavyzdžiui, paskirto atstovo žmonai nebuvo leidžiama vykti kartu su vyru. Mat, buvo bijoma, kad žmona neišduotų svarbių paslapčių. Siunčiamasis pasiuntinys turėjo vežtis savo virėją, kad ano krašto žmonės nenunuodytų siunčiamo ten pasiuntinio. Ir eilės kitų atsargumo priemonių buvo laikomasi senovės laikais.
Tarptautinėje teisėje buvo nurodyta, kad diplomatinis pareigūnas atstovauja krašto valdovui, o konsularinis pareigūnas — krašto piliečiams. Abiejų tarnybų aptarimai nuo Vienos kongreso (1815) laikų tapo tarptautinės teisės dalimi. 1963 metų Vienos konvencijos pasitarimuose konsularinių santykiavimų reikalams aptarti dalyvavo 92 valstybių atstovai. Dauguma valstybių, įskaitant ir komunistinius kraštus, pasisakė už abiejų tarnybų suartinimą ir jų teisių bei privilegijų suvienodinimą. Nors minėtoje ir kitose konvencijose griežtų sprendimų tuo klausimu nepadaryta, bet praktikoje tų dviejų tarnybų suartėjimas vyksta. Daugelis valstybių konsularinę ir diplomatinę tarnybas jau yra sujungusios į vieną, pavadindamos “užsienių tarnyba”. Dabar jau gana dažnai konsulai perkeliami diplomatinėn, o diplomatai — konsularinėn tarnybon. Mažesnių valstybių generaliniai konsulai dažnai eina diplomatines pareigas. Štai, šiomis dienomis buvęs Anglijos ministeris vienoje Pietų Amerikos valstybėje perkeltas į Los Angeles generalinio konsulo pareigoms. Buvę Los Angeles mieste Danijos, Belgijos ir Filipinų generaliniai konsulai buvo paskirti ambasadoriais į kitus kraštus. Buvęs Anglijos diplomatas Lenkijoje perkeltas į San Francisco miestą Britanijos generalinio konsulo pareigoms.
Įvairūs pasisakymai apie diplomatus
Yra begalės visokiausių ir keisčiausių pasisakymų apie diplomatus ir jų tarnybą. Sakoma, kad diplomatas turįs būti ištikimas savo kraštui, kantrus, kuklus, neišduodąs savo krašto paslapčių, visus darbus atliekąs skubiai ir kruopščiai, pasitikįs savimi ir savo krašto vyriausybe. Skamba puikiai, bet praktikoje tokių savybių suderinimas nevisuomet pavyksta.
Savo laiku prelatas A. Dambrauskas apie diplomatus yra taip išsireiškęs: “Diplomatas, įeidamas, savo lietsargį ir kaliošus palieka už durių”. Sovietų buvusio diktatoriaus J. Stalino žodžiai diplomatams, kaip ir visiems kitiems, yra labai grubūs: “Diplomato žodžiai nesiderina su jo veikla. Mandagūs žodžiai būna tik kaukė blogiems darbams pridengti. Nuoširdus diplomatas yra neįmanomas, lygiai kaip kad yra neįmanomas sausas vanduo, arba medinė geležis”. Nagi, dr. S. Aliūnas “Drauge” yra pareiškęs: “Diplomatija yra menas mokėti sakyti gražius žodžius tol, kol surandi progą nusitverti akmenį”.
